Oleh:
M. Yamin Nasution, S.H.
HUKUM tidak hanya mengatur hubungan antara negara dan masyarakat, tetapi juga menentukan batas kekuasaan yang boleh dijalankan oleh negara. Kekuasaan tanpa batas hukum dapat melahirkan kesewenang-wenangan, sedangkan hukum tanpa pembatasan terhadap kekuasaan akan kehilangan fungsinya sebagai pelindung masyarakat.
Dalam hukum pidana, negara tidak dapat menghukum seseorang tanpa dasar hukum yang telah ditentukan sebelumnya. Dalam hukum administrasi negara, pejabat pemerintahan tidak dapat menjalankan kewenangan yang tidak diberikan oleh hukum. Keduanya bersumber dari asas legalitas, tetapi memiliki fungsi dan sifat yang berbeda.
Perbedaan tersebut penting dipahami dalam menilai tindakan pejabat pemerintahan. Suatu keputusan tidak otomatis sah hanya karena diterbitkan oleh pejabat yang berwenang. Keabsahannya juga ditentukan oleh kesesuaian prosedur dan substansi keputusan dengan peraturan perundang-undangan.
Persoalan ini dapat ditelaah melalui penerbitan Surat Keterangan Penyetaraan pendidikan yang berkaitan dengan Wakil Presiden Gibran Rakabuming Raka, pengaturan persyaratan pendidikan calon presiden dan wakil presiden dalam Peraturan Komisi Pemilihan Umum, serta pertimbangan Mahkamah Konstitusi mengenai dokumen pendidikan tersebut.
Asas Legalitas dalam Hukum Pidana
Asas legalitas dalam hukum pidana dikenal melalui adagium Latin nullum crimen, nulla poena sine lege, yang berarti tidak ada tindak pidana dan tidak ada pidana tanpa ketentuan hukum yang mendahuluinya.
Paul Johann Anselm von Feuerbach dalam Lehrbuch des gemeinen in Deutschland geltenden peinlichen Rechts (1801) mengembangkan asas legalitas sebagai prinsip yang membatasi kekuasaan negara dalam menentukan tindak pidana dan menjatuhkan hukuman.
Di Indonesia, asas tersebut memperoleh dasar normatif dalam Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana.
Fungsi asas legalitas dalam hukum pidana adalah membatasi kekuasaan negara dalam menghukum sekaligus melindungi masyarakat dari pemidanaan yang sewenang-wenang.
Asas ini memiliki dua sifat utama, yaitu protektif dan limitatif. Sifat protektif berarti memberikan perlindungan hukum kepada masyarakat agar tidak dipidana tanpa dasar hukum yang telah ditentukan sebelumnya. Sementara sifat limitatif berarti membatasi kewenangan negara dalam menentukan perbuatan pidana dan menjatuhkan sanksi.
Asas legalitas juga memberikan kepastian hukum. Ketentuan pidana harus dirumuskan secara jelas agar masyarakat dapat mengetahui perbuatan yang dilarang beserta akibat hukumnya.
Prinsip tersebut dikenal melalui lex praevia, lex scripta, lex certa, dan lex stricta. Dalam KUHP Nasional, penerapannya juga harus memperhatikan ketentuan mengenai hukum yang hidup dalam masyarakat sebagaimana diatur dalam Pasal 2 UU Nomor 1 Tahun 2023.
Dengan demikian, asas legalitas dalam hukum pidana menempatkan hukum sebagai pembatas kekuasaan negara dalam menghukum manusia.
Asas Legalitas dalam Hukum Perdata
Dalam hukum perdata, prinsip legalitas mempunyai corak berbeda karena hubungan hukum pada umumnya dibentuk berdasarkan asas kebebasan berkontrak (beginsel van contractsvrijheid) dan otonomi kehendak (partijautonomie), yang memberikan kebebasan kepada para pihak untuk menentukan hak dan kewajibannya. Peter Mahmud Marzuki dalam Pengantar Ilmu Hukum (2008) membahas hubungan antara norma hukum, hak, kewajiban, dan sumber hukum sebagai dasar memahami hubungan hukum.
Pasal 1320 KUH Perdata menentukan syarat sahnya perjanjian, sedangkan Pasal 1338 ayat (1) memberikan kekuatan mengikat kepada perjanjian yang dibuat secara sah berdasarkan asas pacta sunt servanda, yaitu perjanjian yang sah mengikat para pihak sebagaimana undang-undang. Kebebasan tersebut tetap dibatasi oleh hukum, kesusilaan, dan ketertiban umum (openbare orde).
Berbeda dengan pejabat pemerintahan yang harus memiliki dasar kewenangan untuk menjalankan kekuasaan publik, individu dalam hubungan perdata pada dasarnya dapat melakukan tindakan hukum sepanjang tidak dilarang oleh hukum dan memenuhi syarat keabsahannya. Prinsip ini sejalan dengan adagium permissum videtur in omne quod non prohibitum, yang secara umum bermakna bahwa sesuatu dianggap diperbolehkan sepanjang tidak dilarang.
Asas Legalitas dalam Hukum Administrasi Negara
Dalam hukum administrasi negara, asas legalitas mempunyai fungsi berbeda dari hukum pidana.
Fungsi asas legalitas dalam hukum administrasi negara adalah memberikan dasar kewenangan kepada pejabat pemerintahan untuk menjalankan kekuasaan negara sekaligus membatasi penggunaan kewenangan tersebut agar tidak melampaui ketentuan hukum.
Asas ini memiliki sifat konstitutif, limitatif, dan protektif. Sifat konstitutif berarti kewenangan pemerintahan harus dibentuk atau diperoleh berdasarkan sumber hukum yang sah. Sifat limitatif berarti kewenangan pejabat dibatasi oleh ruang lingkup, tujuan, waktu, dan ketentuan hukum yang menjadi dasarnya. Sementara sifat protektif memberikan perlindungan kepada masyarakat dari penyalahgunaan wewenang dan tindakan pemerintahan yang sewenang-wenang.
Philipus M. Hadjon dan kawan-kawan dalam Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (1993) membahas kewenangan pemerintahan dan perlindungan hukum bagi masyarakat sebagai bagian penting dari penyelenggaraan negara hukum.
Dalam tradisi hukum administrasi dikenal prinsip geen bevoegdheid zonder wettelijke grondslag, yang berarti tidak ada kewenangan pemerintahan tanpa dasar hukum.
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan mengatur bahwa kewenangan diperoleh melalui atribusi, delegasi, dan mandat.
Atribusi merupakan pemberian kewenangan baru berdasarkan Undang-Undang Dasar atau undang-undang. Delegasi merupakan pelimpahan kewenangan kepada badan atau pejabat pemerintahan lain dengan peralihan tanggung jawab dan tanggung gugat. Mandat merupakan pelimpahan pelaksanaan kewenangan, sedangkan tanggung jawab tetap berada pada pemberi mandat.
Ketiga mekanisme tersebut tidak dapat dipertukarkan secara bebas. Pejabat yang menerima mandat tidak dapat menggunakan mandat tersebut untuk menciptakan kewenangan baru di luar kewenangan pemberi mandat.
Pasal 17 UU Nomor 30 Tahun 2014 melarang badan atau pejabat pemerintahan menyalahgunakan wewenang. Larangan tersebut dijelaskan lebih lanjut dalam Pasal 18 yang membedakan tiga bentuk penyalahgunaan wewenang.
Pasal 18 ayat (1) mengatur tindakan melampaui wewenang, termasuk tindakan yang bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan sebagaimana huruf c. Pasal 18 ayat (2) mengatur tindakan mencampuradukkan wewenang, termasuk keputusan atau tindakan di luar cakupan bidang atau materi kewenangan yang diberikan sebagaimana huruf a. Pasal 18 ayat (3) mengatur tindakan sewenang-wenang, termasuk keputusan atau tindakan tanpa dasar kewenangan sebagaimana huruf a.
Ketiga bentuk penyalahgunaan wewenang tersebut memiliki akibat hukum yang berbeda. Karena itu, penilaian terhadap suatu keputusan administrasi harus didasarkan pada sumber kewenangan, prosedur, dan substansi keputusan.
Pasal 52 ayat (1) UU Nomor 30 Tahun 2014 juga menentukan bahwa keputusan yang sah harus ditetapkan oleh pejabat yang berwenang, dibuat sesuai prosedur, dan memiliki substansi yang sesuai dengan objek keputusan. Ketiga persyaratan tersebut bersifat penting dan saling berkaitan. Kewenangan pejabat untuk menerbitkan keputusan tidak dapat digunakan untuk membenarkan substansi keputusan yang berada di luar batas kewenangannya.
Penyetaraan Pengetahuan dan Batas Kewenangan Pejabat Pemerintahan
Penerapan asas legalitas dalam hukum administrasi negara dapat diperiksa melalui penerbitan Surat Keterangan Penyetaraan Nomor 9149/D.D1/KS/2019 tertanggal 6 Agustus 2019 yang berkaitan dengan pendidikan Gibran Rakabuming Raka.
Persoalan hukumnya bukan semata-mata apakah pejabat kementerian mempunyai kewenangan menerbitkan Surat Keterangan Penyetaraan, melainkan apakah kewenangan tersebut mencakup substansi penyetaraan yang dituangkan dalam surat.
Dalam sistem pendidikan nasional, penyetaraan pendidikan luar negeri harus memiliki dasar hukum dan ukuran yang dapat dipertanggungjawabkan. Peraturan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Nomor 29 Tahun 2014 menjadi salah satu dasar pengaturan penyetaraan ijazah, sertifikat, atau diploma pendidikan luar negeri.
Dokumen pendidikan yang membuktikan kelulusan memiliki kedudukan berbeda dari dokumen yang menerangkan kehadiran, hasil belajar, atau penguasaan pengetahuan. Seseorang dapat memiliki pengetahuan yang setara dengan lulusan suatu jenjang pendidikan tanpa dengan sendirinya dapat dinyatakan telah menamatkan jenjang pendidikan tersebut.
Perbedaan itu menjadi penting karena Pasal 169 huruf r Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum mensyaratkan calon presiden dan calon wakil presiden berpendidikan paling rendah tamat sekolah menengah atas atau sederajat. Ketentuan tersebut tidak sekadar mensyaratkan penguasaan pengetahuan setingkat sekolah menengah atas.
Dalam pemeriksaan Perkara Nomor 01/PHPU.PRES-XXIV/2026, Mahkamah Konstitusi menyatakan tidak menemukan bukti meyakinkan berupa ijazah, sertifikat, atau diploma pendidikan luar negeri yang dapat dijadikan dasar untuk menunjukkan pemenuhan persyaratan tamat pendidikan menengah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 169 huruf r dan Pasal 227 huruf l UU Pemilu.
Keterangan kementerian dalam persidangan juga menjelaskan bahwa surat penyetaraan merupakan hasil penilaian kesetaraan pendidikan, bukan penerbitan ijazah atau tanda kelulusan oleh kementerian. Dokumen asli pendidikan tetap berasal dari lembaga pendidikan yang bersangkutan.
Dari sudut hukum administrasi negara, terdapat perbedaan antara kewenangan menerbitkan dokumen administratif dan kewenangan menetapkan akibat hukum dari substansi dokumen tersebut.
Pejabat yang diberi kewenangan melakukan penyetaraan pendidikan tidak dapat dengan sendirinya mengubah penilaian kesetaraan pengetahuan menjadi bukti tamat pendidikan apabila peraturan perundang-undangan tidak memberikan dasar untuk itu.
Di sinilah fungsi konstitutif dan limitatif asas legalitas bekerja secara bersamaan. Hukum memberikan dasar kewenangan kepada pejabat untuk melakukan penyetaraan, tetapi hukum pula yang menentukan objek dan batas penyetaraan tersebut.
Apabila peraturan hanya memberikan kewenangan menyetarakan dokumen atau kualifikasi pendidikan berdasarkan persyaratan tertentu, maka pejabat harus bekerja dalam batas itu. Surat yang diberi judul Surat Keterangan Penyetaraan tidak memperoleh keabsahan substansi hanya karena menggunakan istilah yang dikenal dalam peraturan perundang-undangan.
Nama suatu keputusan administrasi tidak dapat menggantikan dasar hukum atas substansi keputusan tersebut.
Persoalan demikian dapat dinilai melalui Pasal 18 UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Apabila keputusan bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, Pasal 18 ayat (1) huruf c mengenai tindakan melampaui wewenang menjadi relevan. Apabila substansinya berada di luar cakupan materi kewenangan, Pasal 18 ayat (2) huruf a mengenai pencampuradukan wewenang perlu diperiksa. Sementara apabila tindakan dilakukan tanpa dasar kewenangan, Pasal 18 ayat (3) huruf a mengenai tindakan sewenang-wenang dapat menjadi dasar penilaian.
Kualifikasi tersebut tidak boleh diterapkan secara serampangan. Perlu diperiksa seluruh ketentuan yang mengatur penyetaraan pendidikan pada saat surat diterbitkan, termasuk persyaratan dokumen, kewenangan pejabat, dan ruang lingkup penilaian yang diperbolehkan.
Pasal 52 ayat (1) UU Nomor 30 Tahun 2014 menentukan tiga persyaratan keabsahan keputusan administrasi, yaitu ditetapkan oleh pejabat yang berwenang, dibuat sesuai prosedur, dan memiliki substansi yang sesuai dengan objek keputusan.
Artinya, suatu surat dapat diterbitkan oleh pejabat yang tepat dan melalui prosedur administratif yang benar, tetapi substansinya tetap harus diuji terhadap objek kewenangan yang diberikan.
Dalam perkara penyetaraan pendidikan Gibran, pertanyaan hukumnya terletak pada apakah penilaian kesetaraan pengetahuan dapat digunakan untuk memenuhi persyaratan hukum berupa tamat pendidikan menengah.
Apabila dasar hukum yang membenarkan penggunaan penilaian tersebut sebagai pengganti bukti kelulusan tidak ditemukan, maka terdapat persoalan mengenai kesesuaian substansi keputusan dengan kewenangan yang diberikan.
Hal itu belum dengan sendirinya berarti surat tersebut telah dibatalkan. Pasal 19 UU Nomor 30 Tahun 2014 mengatur akibat hukum keputusan yang melampaui wewenang, mencampuradukkan wewenang, atau dilakukan secara sewenang-wenang melalui mekanisme pengujian yang ditentukan undang-undang.
Dengan demikian, pemeriksaan terhadap surat penyetaraan harus membedakan tiga hal: kewenangan pejabat menerbitkan surat, keabsahan substansi penyetaraan, dan kemampuan surat tersebut membuktikan persyaratan tamat pendidikan menurut UU Pemilu. Ketiganya tidak memiliki arti hukum yang sama.
Peraturan KPU dan Batas Kewenangan Membentuk Norma
Persoalan asas legalitas juga berkaitan dengan Peraturan Komisi Pemilihan Umum Nomor 19 Tahun 2023 tentang Pencalonan Peserta Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden.
Pasal 169 huruf r UU Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum mensyaratkan calon presiden dan calon wakil presiden berpendidikan paling rendah tamat sekolah menengah atas atau satuan pendidikan lain yang sederajat.
Kata tamat memiliki arti hukum yang menentukan. Persyaratan tersebut berkaitan dengan penyelesaian jenjang pendidikan, bukan sekadar pengalaman mengikuti pendidikan atau kemampuan akademik yang dianggap setara.
Pasal 227 huruf l UU Pemilu mengatur dokumen pembuktian pendidikan dalam persyaratan administratif pencalonan.
Sementara itu, Pasal 18 ayat (3) PKPU Nomor 19 Tahun 2023 mengatur pengecualian terhadap penyampaian bukti kelulusan sekolah menengah atas dari sekolah asing di luar negeri bagi bakal calon yang tidak memiliki bukti tersebut dan telah memiliki bukti kelulusan perguruan tinggi.
Pengaturan ini menimbulkan persoalan mengenai batas kewenangan Ketua KPU dalam membentuk norma pelaksanaan.
KPU memiliki kewenangan mengatur tata cara pencalonan, termasuk persyaratan administratif dan mekanisme pemeriksaan dokumen. Namun, kewenangan tersebut harus dijalankan berdasarkan undang-undang.
Pasal 7 ayat (2) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menegaskan bahwa kekuatan hukum peraturan perundang-undangan mengikuti hierarkinya. Pasal 8 ayat (2) mengakui keberadaan dan kekuatan mengikat peraturan lembaga negara sepanjang diperintahkan oleh peraturan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Ketentuan tersebut mencerminkan asas lex superior derogat legi inferiori, yaitu peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi.
Dalam hal ini, perlu dibedakan antara pengaturan mengenai cara membuktikan kelulusan dan perubahan terhadap persyaratan kelulusan itu sendiri.
Jika PKPU hanya menyediakan cara pembuktian alternatif yang tetap menunjukkan bahwa seseorang memenuhi syarat tamat pendidikan menengah, ketentuan tersebut harus dinilai dalam kerangka kewenangan administratif KPU.
Namun, apabila pengecualian dokumen mengakibatkan seseorang dianggap memenuhi syarat tamat pendidikan tanpa dasar pembuktian kelulusan yang sah, timbul persoalan kesesuaian PKPU dengan UU Pemilu.
Kewenangan mengatur pelaksanaan undang-undang tidak sama dengan kewenangan mengubah persyaratan yang ditentukan oleh undang-undang.
Peraturan KPU tetap memiliki kekuatan mengikat sebagai peraturan perundang-undangan yang dibentuk berdasarkan kewenangan. Akan tetapi, kekuatan mengikat itu tidak menempatkannya di atas undang-undang. Artinya, baik secara ilmu hukum dan sistem hukum yang eksis lahirnya pengecualian yang diatur pada Pasal 18 Ayat (3) tersebut tidak dapat dikatakan sah.
Jika suatu ketentuan PKPU dinilai bertentangan dengan undang-undang, pengujiannya berada dalam kewenangan Mahkamah Agung berdasarkan Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 dan Pasal 9 ayat (2) UU Nomor 12 Tahun 2011.
Kedudukan Pertimbangan Mahkamah Konstitusi
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 01/PHPU.PRES-XXIV/2026 memberikan ruang untuk memahami perbedaan antara pemeriksaan fakta hukum dan kewenangan pengadilan menjatuhkan putusan.
Dalam pertimbangannya, Mahkamah menyatakan tidak menemukan bukti meyakinkan yang menunjukkan adanya ijazah, sertifikat, atau diploma pendidikan luar negeri Gibran yang dapat dijadikan dasar penyetaraan dengan pendidikan paling rendah tamat sekolah menengah atas atau sederajat.
Namun, Mahkamah menyatakan permohonan para pemohon tidak dapat diterima karena persoalan kedudukan hukum. Amar putusan tersebut tidak membatalkan Surat Keterangan Penyetaraan, tidak membatalkan PKPU, dan tidak mendiskualifikasi Gibran dari jabatannya sebagai Wakil Presiden.
Dalam hukum acara, pertimbangan hukum dan amar putusan memiliki fungsi yang berbeda. Pertimbangan menjelaskan alasan hukum yang digunakan hakim, sedangkan amar menentukan hasil penyelesaian perkara.
Karena itu, penilaian Mahkamah mengenai dokumen pendidikan tidak dapat diperlakukan sebagai putusan yang secara langsung membatalkan keputusan administrasi kementerian.
Meskipun demikian, pertimbangan tersebut memiliki arti penting sebagai hasil pemeriksaan fakta dan dokumen dalam persidangan konstitusional.
Mahkamah dapat menilai alat bukti yang diajukan dalam suatu perkara untuk menentukan relevansinya terhadap objek sengketa sebagaimana diatur oleh PMK 2023. Akan tetapi, kewenangan menilai bukti tidak dengan sendirinya memberikan kewenangan untuk membatalkan seluruh keputusan administratif yang berkaitan dengan bukti tersebut. Hal ini sejalan sikap Mahkamah yang tidak menilai suatu administratif dan tidak mengadili atas Ijazah.
Pembedaan ini diperlukan agar penilaian terhadap putusan Mahkamah tetap berada dalam batas kewenangan yang ditentukan hukum.
Asas Legalitas dan Tanggung Jawab Penyelenggara Negara
Perbedaan fungsi asas legalitas dalam hukum pidana dan hukum administrasi negara memperlihatkan bagaimana hukum membatasi kekuasaan dengan cara yang berbeda.
Dalam hukum pidana, asas legalitas membatasi kewenangan negara untuk menghukum sekaligus melindungi masyarakat dari pemidanaan yang sewenang-wenang. Sifatnya protektif dan limitatif.
Dalam hukum administrasi negara, asas legalitas memberikan dasar kewenangan kepada pejabat pemerintahan sekaligus membatasi penggunaan kewenangan tersebut. Sifatnya konstitutif, limitatif, dan protektif.
Perbedaan ini bukan semata-mata persoalan teori. Asas legalitas menjadi ukuran untuk menilai apakah tindakan pejabat negara dilakukan berdasarkan kewenangan yang sah, melalui prosedur yang benar, dan dengan substansi yang sesuai dengan hukum.
Penerbitan Surat Keterangan Penyetaraan pendidikan Gibran Rakabuming Raka memperlihatkan pentingnya membedakan kewenangan menerbitkan keputusan dengan kewenangan menentukan substansi keputusan. Penyetaraan pengetahuan tidak dapat begitu saja dipersamakan dengan pembuktian tamat pendidikan apabila hukum mensyaratkan keduanya secara berbeda.
Demikian pula, kewenangan KPU mengatur tata cara pencalonan tidak dapat dipahami sebagai kebebasan untuk mengubah persyaratan pendidikan yang telah ditentukan oleh undang-undang. Peraturan pelaksanaan harus bekerja dalam batas kewenangan yang diberikan oleh norma yang lebih tinggi.
Sementara itu, pertimbangan Mahkamah Konstitusi mengenai dokumen pendidikan harus dipahami sesuai kedudukannya dalam putusan. Penilaian terhadap fakta hukum memiliki arti penting, tetapi tidak boleh disamakan dengan amar yang membatalkan suatu keputusan administrasi atau peraturan perundang-undangan.
Ketiga persoalan tersebut menunjukkan bahwa keabsahan tindakan negara tidak cukup ditentukan oleh kedudukan pejabat, nama dokumen, atau lembaga yang menerbitkannya. Setiap tindakan harus dapat dipertanggungjawabkan berdasarkan sumber kewenangan, prosedur, dan substansinya.
Masyarakat berhak mempertanyakan dasar hukum keputusan pemerintahan. Hak tersebut merupakan bagian dari pengawasan terhadap penyelenggaraan negara dan perlindungan terhadap kepastian hukum.
Hukum memberikan kewenangan kepada pejabat negara, tetapi tidak memberikan hak kepada pejabat untuk menentukan sendiri batas kewenangan tersebut.
Dalam negara hukum, kekuasaan memperoleh keabsahannya dari hukum. Karena itu, pejabat yang menjalankan kekuasaan wajib tunduk pada batas yang ditentukan oleh hukum yang memberinya kewenangan (Philipus M. Hadjon dkk., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, 1993).(*)
Penulis adalah Mahasiswa Pascasarjana Magister Ilmu Hukum, Universitas Pamulang
