Oleh:
Hesti Yaningrum, S.H.
Penulis adalah Mahasiswi Pascasarjana Hukum Universitas Pamulang
SELAMA bertahun-tahun, kehadiran perwira polisi aktif di kementerian dan lembaga sipil jarang dipersoalkan secara serius. Keadaan itu berubah pada 13 November 2025, ketika Mahkamah Konstitusi (MK) membacakan Putusan Nomor 114/PUU-XXIII/2025. Dalam persidangan perkara tersebut terungkap bahwa sepanjang 2025 terdapat sekitar 4.351 anggota Polri yang bertugas di luar struktur kepolisian, sekitar 1.184 di antaranya berpangkat perwira. Dengan jumlah sebesar itu, persoalannya tidak lagi bersifat teoretis.
Kurang dari setahun kemudian, peta hukumnya sudah bergeser beberapa kali. Kapolri menerbitkan Peraturan Kepolisian Nomor 10 Tahun 2025, MK memutus pengujian Undang-Undang Aparatur Sipil Negara, lalu DPR dan Presiden mengesahkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2026 yang memuat Pasal 28A. Pada 29 September 2026, uji materi terhadap pasal baru itu kandas di MK. Penyebabnya bukan karena pasal tersebut dinyatakan konstitusional, melainkan karena pemohon dinilai tidak memiliki kedudukan hukum.
Tulisan ini tidak mempersoalkan boleh atau tidaknya polisi bekerja di luar institusinya. Pertanyaan yang lebih relevan bagi aparatur sipil negara (ASN) dan warga yang mengikuti seleksi jabatan pemerintahan adalah apakah aturan yang berlaku sekarang cukup jelas, terukur, dan adil. Untuk menjawabnya, penulis memakai tiga ukuran: kepastian hukum, sistem merit, dan hak setiap warga negara untuk memperoleh kesempatan yang sama dalam pemerintahan sebagaimana dijamin Pasal 28D ayat (3) UUD 1945.
Dari Putusan 114 ke Pasal 28A
Larangan bagi polisi aktif untuk menduduki jabatan sipil bukan gagasan baru. Ketetapan MPR Nomor VII/MPR/2000 sudah merumuskannya pada masa awal reformasi, dan rumusan yang sama kemudian dimuat dalam Pasal 28 ayat (3) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia (UU Polri): anggota Polri dapat menduduki jabatan di luar kepolisian setelah mengundurkan diri atau pensiun. Celahnya justru terdapat dalam Penjelasan pasal itu, yang mengartikan “jabatan di luar kepolisian” sebagai jabatan yang tidak mempunyai sangkut paut dengan kepolisian “atau tidak berdasarkan penugasan dari Kapolri”.
Frasa terakhir itulah yang dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat dalam Putusan 114. Mahkamah menilai tambahan frasa tersebut memperluas makna norma dan menimbulkan ketidakpastian hukum, baik bagi anggota Polri maupun bagi ASN. Sejak saat itu, surat penugasan Kapolri tidak dapat lagi berdiri sendiri sebagai dasar untuk menduduki jabatan sipil. Putusan MK bersifat final dan mengikat sejak selesai diucapkan, sebagaimana diatur Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 serta Pasal 10 ayat (1) dan Pasal 47 Undang-Undang Mahkamah Konstitusi. Meski demikian, pemerintah kemudian menyatakan bahwa putusan itu tidak berlaku surut terhadap penempatan yang telah terjadi sebelumnya.
Tanggapan yang muncul setelahnya justru memperpanjang perdebatan. Kapolri menandatangani Perpol Nomor 10 Tahun 2025 pada 9 Desember 2025, yang diundangkan sehari kemudian dan membuka penugasan anggota Polri pada 17 kementerian dan lembaga. Sejumlah ahli hukum tata negara menilai peraturan itu tidak memiliki pijakan undang-undang yang memadai setelah Putusan 114. Kritik ini beralasan. Pasal 8 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menyatakan bahwa peraturan yang ditetapkan oleh lembaga hanya diakui dan mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan. Peraturan internal suatu lembaga tidak dapat menciptakan kewenangan yang oleh undang-undang, sebagaimana ditafsirkan MK, sudah dibatasi.
Putusan Nomor 223/PUU-XXIII/2025 yang dibacakan pada 19 Januari 2026 menjelaskan persoalan ini dari sisi Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara (UU ASN). MK menolak permohonan Pemohon I dan menyatakan permohonan Pemohon II tidak dapat diterima, sehingga frasa “anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia” dalam Pasal 19 ayat (2) huruf b, ayat (3), dan ayat (4) UU ASN tetap berlaku. Namun, pertimbangan hukumnya tidak kalah penting dari amarnya. Menurut Mahkamah, Pasal 19 UU ASN hanya menyediakan ruang formal, sedangkan jabatan mana yang dapat diisi anggota Polri harus diatur secara substantif dalam UU Polri. Menjadikan Pasal 19 UU ASN sebagai dasar penempatan anggota Polri aktif, menurut Mahkamah, merupakan tindakan tanpa dasar hukum yang tepat. Pemerintah dan para pengkritik sempat membaca putusan ini secara berlainan, dan hal itu menjadi pengingat bahwa putusan MK harus dibaca utuh, tidak berhenti pada amar.
Pembentuk undang-undang kemudian menjawab melalui Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2026 tentang Perubahan Ketiga atas UU Polri, yang disahkan pada 17 Juni 2026. Penjelasan Umum undang-undang ini menyebut perubahan tersebut sebagai tindak lanjut atas Putusan 114. Pasal 28 ayat (3) dihapus, lalu disisipkan Pasal 28A. Ayat (1) membolehkan anggota Polri mengisi jabatan di luar organisasi Polri sepanjang memiliki keterkaitan dengan fungsi kepolisian. Ayat (2) merinci jabatan tersebut sebagai jabatan manajerial atau nonmanajerial pada kementerian atau lembaga yang menyelenggarakan urusan di bidang pemeliharaan keamanan dan ketertiban masyarakat; pelindungan, pengayoman, dan pelayanan masyarakat; serta penegakan hukum. Ayat (3) menambah jalur lain, yaitu penempatan di luar kementerian dan lembaga tersebut sepanjang ada permintaan dari instansi yang membutuhkan keahlian anggota Polri. Ayat (4) membuka jalur penugasan dari Presiden, disertai ketentuan bahwa mereka yang saat ini menjabat akan berakhir dua tahun sejak undang-undang diundangkan. Tata cara pengisiannya diserahkan kepada Peraturan Pemerintah melalui ayat (5).
Titik Lemah Pasal 28A
Dibandingkan dengan rumusan lama, Pasal 28A memang lebih rinci. Ayat (2) setidaknya memberikan daftar bidang yang dapat diuji secara objektif. Masalahnya terletak pada ayat (3) dan ayat (4).
Ayat (3) menggantungkan penempatan pada dua kata yang tidak diberi ukuran, yaitu “permintaan” dan “membutuhkan”. Siapa yang menilai bahwa suatu instansi benar-benar memerlukan keahlian polisi aktif, dan bukan ASN yang sudah tersedia atau purnawirawan Polri? Dengan rumusan seperti ini, kebutuhan instansi mudah bergeser menjadi kesepakatan antarpimpinan. Ayat (4) lebih longgar lagi karena tidak mensyaratkan bidang tertentu. Ketentuan dua tahun memang memberi batas waktu bagi pejabat yang sedang menjabat, tetapi rumusan tidak menjelaskan apakah penugasan baru oleh Presiden juga dibatasi.
Menurut penulis, ayat (3) dan ayat (4) secara sistematis tetap harus tunduk pada syarat keterkaitan dengan fungsi kepolisian dalam ayat (1). Jika kedua ayat itu dibaca sebagai jalur yang terlepas dari syarat tersebut, Pasal 28A pada praktiknya menghidupkan kembali celah “penugasan” yang telah ditutup oleh Putusan 114, hanya dengan nama yang berbeda.
Hingga kini, permohonan uji materi terhadap Pasal 28A belum menyentuh pokok perkara. Permohonan Nomor 256/PUU-XXIV/2026 dinyatakan tidak dapat diterima karena dinilai kabur. Adapun dalam Putusan Nomor 330/PUU-XXIV/2026 tanggal 29 September 2026, Mahkamah menilai pemohon tidak dapat menunjukkan hubungan sebab-akibat antara kerugian konstitusional yang didalilkan dan berlakunya norma yang diuji. Oleh sebab itu, kedua putusan tersebut tidak dapat dibaca sebagai pengakuan atas konstitusionalitas Pasal 28A. Norma itu berlaku karena belum dibatalkan, bukan karena telah dinyatakan sejalan dengan UUD 1945.
Merit dan Kesempatan yang Sama
UU ASN menempatkan sistem merit sebagai dasar manajemen aparatur, yakni pengelolaan berdasarkan kualifikasi, kompetensi, kinerja, dan integritas yang diterapkan secara adil tanpa membedakan latar belakang. Seorang ASN menapaki jenjang jabatan melalui penilaian kinerja, uji kompetensi, dan seleksi. Ketika jabatan yang sama dapat diisi melalui surat penugasan, kedua jalur itu tidak lagi diukur dengan standar yang sama.
Hal ini tidak berarti polisi otomatis kurang kompeten. Ada jabatan yang memang memerlukan keahlian penyidikan, intelijen, atau pengamanan, dan pada jabatan seperti itu pengalaman kepolisian merupakan nilai tambah. Persoalannya terletak pada proses, bukan pada orangnya. Kompetensi yang tidak diuji secara terbuka tidak dapat dibandingkan secara adil dengan kompetensi kandidat lain.
Di titik inilah Pasal 28D ayat (3) UUD 1945 menjadi relevan. Hak atas kesempatan yang sama dalam pemerintahan tidak menuntut semua jabatan diisi dengan mekanisme yang seragam, sebab undang-undang boleh membuat pengecualian. Akan tetapi, pengecualian tersebut harus memiliki alasan yang jelas, kriteria yang dapat diuji, dan penerapan yang konsisten. Perbedaan perlakuan tanpa ketiga syarat itu sulit dibedakan dari keistimewaan.
Agar kritik ini tetap adil, satu catatan perlu disampaikan. Tidak setiap penempatan polisi aktif berarti hak seorang ASN telah dirampas. Untuk sampai pada kesimpulan itu, harus dapat ditunjukkan bahwa jabatan tersebut semestinya diisi melalui mekanisme ASN, bahwa persyaratannya tidak terpenuhi, atau bahwa dasar hukumnya tidak ada. Putusan 330 memperlihatkan betapa sulitnya membuktikan hubungan kausal semacam itu di hadapan Mahkamah. Namun, sulitnya pembuktian tidak menghapus persoalan. Hal itu hanya menunjukkan bahwa pengawasan yang lebih efektif mungkin justru berada di luar ruang sidang MK.
Menguji Setiap Keputusan Penempatan
Keputusan menempatkan seseorang pada suatu jabatan pada dasarnya merupakan tindakan administrasi pemerintahan, sehingga tunduk pada Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Undang-undang ini mensyaratkan bahwa kewenangan diperoleh melalui atribusi, delegasi, atau mandat (Pasal 11), melarang penyalahgunaan wewenang (Pasal 17 dan Pasal 18), dan mewajibkan pejabat berpedoman pada asas-asas umum pemerintahan yang baik (Pasal 10). Dari ketentuan tersebut dapat diturunkan tiga pertanyaan sederhana untuk setiap penempatan: apakah pejabat yang menetapkan berwenang, apakah jabatannya termasuk kategori yang dibolehkan Pasal 28A, dan apakah prosedur serta persyaratannya telah dipenuhi.
Ketiga pertanyaan itu hanya dapat dijawab apabila informasinya tersedia. Selama ini publik umumnya baru mengetahui penempatan polisi aktif setelah pelantikan, tanpa akses terhadap surat permintaan instansi, analisis kebutuhan, maupun perbandingan dengan kandidat ASN. Tanpa keterbukaan tersebut, pengawasan oleh DPR, pemeriksaan maladministrasi oleh Ombudsman, maupun gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara akan sulit berjalan efektif.
Penutup
Pasal 28A menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang telah menindaklanjuti Putusan 114, tetapi belum sepenuhnya. Ayat (1) dan ayat (2) memberi batas yang dapat diuji, sementara ayat (3) dan ayat (4) mengembalikan sebagian ruang diskresi yang sebelumnya dipersempit oleh Mahkamah.
Karena itu, Peraturan Pemerintah yang diamanatkan Pasal 28A ayat (5), yang sepanjang penelusuran penulis hingga akhir Oktober 2026 belum diterbitkan, menjadi penentu. Penulis berpandangan bahwa peraturan tersebut sekurang-kurangnya perlu memuat lima hal: daftar jabatan yang tertutup bagi polisi aktif; kewajiban analisis kebutuhan yang menjelaskan mengapa suatu jabatan tidak dapat diisi oleh ASN; uji kompetensi yang setara dengan seleksi ASN; batas masa penugasan; serta publikasi setiap keputusan penempatan beserta dasar hukumnya. Perpol Nomor 10 Tahun 2025 dan aturan internal lainnya juga perlu diselaraskan dengan kerangka tersebut, sebagaimana telah dinyatakan Polri sendiri ketika menyampaikan akan menyesuaikan peraturan pelaksanaannya dengan UU Nomor 5 Tahun 2026.
Jabatan publik bukan milik institusi mana pun. Selama alasan penempatan seorang polisi aktif pada jabatan sipil tidak dapat dijelaskan secara terbuka, publik akan terus memandangnya sebagai keistimewaan, bukan kebutuhan. Kepastian hukum, merit, dan kesempatan yang sama baru memiliki arti apabila ketiganya dapat diperiksa, bukan sekadar dinyatakan.(*)
Daftar Pustaka
Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor VII/MPR/2000 tentang Peran Tentara Nasional Indonesia dan Peran Kepolisian Negara Republik Indonesia.
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 2, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4168).
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2026 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia (Lembaran Negara Tahun 2026 Nomor 63).
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara (Lembaran Negara Tahun 2023 Nomor 141, Tambahan Lembaran Negara Nomor 6897).
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan beserta perubahannya.
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan beserta perubahannya.
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi beserta perubahannya.
Peraturan Kepolisian Negara Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2025 tentang Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia yang Melaksanakan Tugas di Luar Struktur Organisasi Kepolisian Negara Republik Indonesia.
Putusan Mahkamah Konstitusi
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 114/PUU-XXIII/2025, diucapkan 13 November 2025.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 223/PUU-XXIII/2025, diucapkan 19 Januari 2026.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 256/PUU-XXIV/2026.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 330/PUU-XXIV/2026, diucapkan 29 September 2026.
